安居，才能安心。作为一个以13亿人口为基数，年均城镇化率增速为1%左右的国家，我国快速增长的住房需求客观存在。实现住有所居，是郑重的民生承诺，也是国民经济协调发展链条中的重要一环。

　　党的十六大以来，我国的住房保障体系渐趋完善。2008年，保障性安居工程更是作为“扩内需、保增长”十项措施之首被推到了前台。“十二五”伊始，保障性安居工程全面提速，五年建设3600万套的任务，对负责供地的国土资源部门来说，无疑是一场“大考”。

　　优先供应、计划单列、按月调度，国土资源部一项项量身定制的供地政策，让保障房用地“应保尽保”的承诺变成了现实。另一方面，近年来各地积极完善招拍挂制度，“限地价、竞房价”、“限地价、竞配建面积”等方式不仅有效地引入了民间资本参与保障房建设，更在房地产调控中起到了稳定市场的作用。

　　“应保尽保”，为住房保障体系转型护航

　　2008年11月5日的国务院常务会议提出，为抵御世界金融危机的不利影响，我国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施。当年用于提振经济的4万亿元资金中，有9000亿元用于保障性安居工程，加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造。

　　“4万亿计划”的开启，意味着1998年住房货币化改革以来，一个覆盖面更广、更有活力的住房保障体系呼之欲出。2009年，保障性住房发展规划在政府工作报告中亮相，“争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万棚户区居民的住房问题”。

　　为落实这一目标，同年5月，国土资源部发布《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》，责成各地加快修编当年和下一年度的保障性住房用地供应计划，分类确定保障性安居工程用地的供应标准、规模及时序，并落实到具体地块。在2009年，保障性安居工程的主体还是廉租房和经济适用房，供地方式统一为划拨，而棚户区改造则以原地改建为主。

　　2010年，保障性安居工程建设再次加码，确立了全年开工580万套的任务。4月17日，国务院出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(俗称“新国十条”)，揭开了延续至今的房地产调控大幕。“新国十条”将保障性住房、棚户区改造与中小套型普通商品住房供应并置，规定这“三类住房”用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。

　　正是在这一年4月，国土资源部第一次公布了全国范围的住房用地计划，拟供应住房用地总量18万公顷，是2009年实际供应量的2.35倍，其中保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房占比达77%。这不仅仅是建设保障房的行动，也是积极参与国家房地产宏观调控的举措。

　　9月，以限购令为基调的“二次调控”前夜，国土资源部联手住建部发布《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，督促地方政府落实春天制定的住房用地计划，并要求在“三类住房”用地不低于住房用地供应总量70%的基础上，结合各地实际，选择地块，探索以划拨和出让方式加大公共租赁住房供地建房、逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径。

　　此时，惠及人群更广的公租房在整个住房保障体系中大有后来者居上之势。2011年2月，温家宝总理与网友在线交流时指出，保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向。同年，“十二五”规划纲要提出，未来五年我国将建设3600万套保障性住房，使其覆盖率达到20%，第一年将开工1000万套。

　　事实上，早在世界金融危机前，2007年8月，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》就将早先“增加与发展经济适用住房为主、建设廉租房为辅”的表述改为“加快廉租房的建设和规范经济适用住房”，政策导向已经从“居者有其屋”向“住有所居”转化了。几年后保障性安居工程大范围铺开，为住房保障体系的结构性调整提供了契机。

　　2010年保障性住房用地全年实际供应2.45万公顷，约占住房用地总量的两成，与2009年同期实际供应量相比增加逾1.2倍。2011年，落实保障性安居工程用地共计4.81万公顷。两年间，1580万套保障房开工所需土地实现“应保尽保”。

　　一路绿灯，为保1000万套房顺利开工

　　2011年是“十二五”规划的开局之年，涵盖廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品房和棚户区改造住房五大类，总计1000万套的保障性安居工程。宏大的架构搭起来了，但想博个开门红，一得有资金，二得有土地。

　　当时，整个社会舆论担忧的是金融危机引发的世界经济危局前途未卜，安居工程建设存在大量资金缺口。事实上，土地供应也并不是一件轻轻松松、按部就班的任务。按计划开工所需的4.16万公顷土地，比上一年度实际供地量激增七成左右。怎样让1000万套的承诺如期实实在在落在土地上?

　　压力愈大，办法愈多。民生为重，给安居工程“开小灶”的各项政策，一路亮起了绿灯。

　　优先供地。3月，国土资源部《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控工作的通知》规定，要优先安排收回的国有土地和储备土地用于保障性安居工程建设。其实早至2008年的58号文，保障性安居工程用地在土地供应中的强势地位已露端倪，该文件规定已有计划不能满足建设需要的市县，要调整土地供应结构、扩大民生用地比例;棚户区改造确需异地改建的，可以在土地供应计划中得到优先安排。

　　指标单列。1月，国务院《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(俗称“新国八条”)最早提出了“在新增建设用地年度计划中，单列保障性住房用地”。国土资源部当年的全国土地利用计划重申了这一点，并对指标设立了有效的奖惩机制：凡是没有落实保障性住房建设用地计划指标安排要求的，将相应扣减所在省(区、市)的计划指标;同时提出对任务完成好、先期安排用地计划大的省份给予适当奖励，专项用于保障性安居工程建设。当年全国有24个省(区、市和建设兵团)实现了计划指标单列，所涉2.11万公顷土地约占测算用地需求的50%。

　　按月调度。年中的一次调研显示，部分城市的保障房供地工作遭遇了审查报批周期长、程序复杂、受规划调整频繁所累、指标存在缺口等困难。为此，国土资源部启用了月调度制度，在7月至11月间前后5次举办专题视频会， 及时了解各地执行进度，对共性问题进一步明确政策、加强指导。

　　时间紧迫，各地为完成任务，各有各招。京沪两地依托强大的土地储备机构，将储备土地优先安排用于保障性安居工程建设。浙江、海南调整利用存量、闲置、批而未用土地用于保障性住房建设。河北、四川、宁夏、福建、陕西、贵州、内蒙古加大了商品住房中配建保障性住房比例，在商品住宅领域里为保障房辟出空间、引入资本。贵州以省级机动指标奖励积极利用存量土地建设保障房的市县。而江苏、海南、云南、贵州、新疆在优化审批程序时，将串联审批改为并联审批，大大提高了审批效率。

　　招拍挂新探索，为保障房供地提供新路径

　　在仅有廉租房和经济适用房两路主力军的时候，保障性质的住房土地来源只有划拨一个选项。而保障性安居工程“扩军”成五大类后，恰逢“新国十条”发动的房地产调控致力于修正一直以来过于偏重“价高者得”的土地拍卖方式，如此，各地招拍挂制度改革的试验与保障房的关联度日渐提升，“限房价、竞地价”“竞地价、限房价”、“限地价、竞公租房配建面积”等等探索此起彼伏，渐成气候。

　　早在2006年，北京、广州等地就作为试点推出过“双竞双限”地块——在限套型、限房价的基础上竞地价、竞房价。在房地产调控中一向先行先动的北京市，2007年曾考虑试验将两限房“限房价、限地价”调整成“限房价、竞地价”。也就是说，招标前对未来的房价进行限定，但地价则由竞标决定，企业或自然人都可以投标参与竞买。即使有竞价环节，地价也有既定的房价作为“天花板”，不会出现“面粉”贵过“面包”的结果。这样一来，既控制了房价与地价，又在一定限度内让土地的最终成交价体现出了市场的意志。2010年“新国十条”发布后，这一方式才真正实施。当年5月，中国铁建14.6亿元将房山区长阳镇起步区6号地收入囊中。

　　北京市同时推出的还有“限地价竞政策租赁房面积”的竞价方式：挂牌出让的住宅用地在交易中竞价达到预先设定的上限后，通过竞争配建面积确定最后的赢家。第一块以此方式成功出让的顺义张镇地块，在当年6月经过3家企业多轮竞价后，最终以1.6亿元和配建15600平方米租赁房成交。山东省青岛市在同一年开始推行的“商品房用地配建政策性住房用地”与之大同小异。不过青岛市发文给配建比例划了硬指标：新增建设用地，配建保障性住房和限价商品住房比例不低于20%，其中保障性住房配建比例不得低于10%。

　　“在有一些保障性住房的供地上可以限房价来拍地价，这块地土地规划条件确定之后，你的房价最高只能这么高，在这个基础上，谁拿的地价最高，我当然给谁。”2011年，时任国家土地副总督察的甘藏春曾这样评价。既有所限定，又不忘让市场来抉择，这便是两年来各种招拍挂出让土地时探索出的不同路径。到了2012年，已经有愈来愈多地城市尝试用招拍挂的方式为保障性安居工程供地。

　　保障性安居工程与招拍挂制度的对接，产生一个多方共赢的结果：“限房价、竞地价”方式，就像一个压低市场预期的地价稳定器;增设的竞配建面积环节，则更为商业资本参与保障房建设找到了入口。这一切，让招拍挂制度远离“价高者得”的单一模式，真正承担起更多社会责任。

　　2012年，是保障房建设承上启下的关键一年。为了“住有所居”的民生承诺，国土人正在夯实国人安居大业的地基。

　　（国土资源部网站）